Significados políticos da inclusão do Poder Moderador na Constituição de 1824
Cecília Helena L. de Salles Oliveira
Em 13 de novembro de 1823, um dia depois de tropas leais ao governo cercarem o edifício da Assembleia Constituinte e obrigarem seu fechamento, D. Pedro I lançou uma proclamação para justificar os acontecimentos da véspera. Responsabilizava os deputados por desrespeitarem a integridade e a independência do Brasil, acusando-os de atuarem a favor do agravamento dos conflitos sociais e das rivalidades entre portugueses e brasileiros, dificultando ações do governo e, especialmente, as negociações sobre o reconhecimento da Independência e do Império recém-proclamados. Questionava a soberania absoluta da Assembleia para promulgar leis e a suposta incapacidade de seus membros em promover uma conciliação entre os poderes de Estado. Procurava, também, se defender de acusações lançadas por deputados e por periódicos de oposição que duvidavam do constitucionalismo de seus atos, levantando suspeitas sobre ocultos projetos de “união” com Portugal e criticando a resistência da Corte fluminense em reconhecer a autonomia política das Juntas governativas provinciais.
A violenta suspensão dos trabalhos da Assembleia impediu que o projeto constitucional ali desenhado pudesse ser discutido integralmente. Mas, abriu o caminho para que D. Pedro e os segmentos sociais que o apoiavam redigissem rapidamente uma Constituição para o Império, nela, incluindo o Poder Moderador.
Desde a outorga e juramento da Carta, em 25 de março de 1824, a organização do Estado fundamentada em quatro poderes foi tema de controvérsias, críticas virulentas ao governo e manifestações armadas, a exemplo da Confederação do Equador (1824). O debate sobre o tema se estendeu por todo o período imperial e ganhou grande ressonância, especialmente na década de 1860, mobilizando tanto liberais quanto conservadores.
A Carta de 1824, assim chamada por ter sido outorgada e não promulgada pelo legislativo, adotou na prática a quase totalidade dos artigos previstos no projeto da Assembleia Constituinte a respeito dos direitos e liberdades individuais, do voto censitário e da definição dos cidadãos do novo Império. A maior diferença entre as duas propostas estava justamente na divisão dos poderes de Estado, incluindo-se um quarto poder ao tripé executivo, legislativo e judiciário, que geralmente caracterizava as constituições formuladas na Europa e na América a partir dos fins do século XVIII. Que circunstâncias políticas teriam motivado a adoção do Poder Moderador?
O texto constitucional de 1824 foi elaborado por um Conselho de Estado composto por ministros e por ex-deputados da dissolvida Assembleia, a indicar que o ato de força de 12 de novembro de 1823 foi tramado entre o governo e membros do próprio legislativo que discordavam dos rumos dos debates. A legitimidade da Carta, segundo o governo, estaria sustentada na aprovação das Câmaras municipais às quais foi submetida. O governo declarava que seria um texto ainda mais liberal do que aquele que a Assembleia estava debatendo, visando com isso convencer a sociedade em geral e, especialmente, as oposições de que não haveria uma imposição de princípios, pois a fonte do pacto social a ser construído estaria na vontade soberana do conjunto de cidadãos manifestada por intermédio das Câmaras.
Ao lançar mão dessa estratégia política, o governo atribuía àquelas instituições a condição de entidades que poderiam intermediar os vínculos entre o conjunto da sociedade e o monarca. D. Pedro recuperava tradições coloniais que faziam das Câmaras instrumentos de manifestação e representação civil, porém, nos moldes do Antigo Regime. O direito de representação não era equivalente à liberdade política e à prática da cidadania tal como as experiências revolucionárias liberais americanas e europeias propunham naquela época. Era um subterfúgio para, sem a presença de representantes provinciais eleitos, afiançar o caráter constitucional e representativo do Império, questão essencial do ponto de vista das tratativas diplomáticas de reconhecimento da Independência e da própria autoridade do monarca.
Todas essas manobras podem ser interpretadas como recursos para contornar pressões da Santa Aliança, demonstrando, ao menos formalmente, que a Independência era uma transição de poder dentro do Império português, sem ferir os princípios monárquicos tradicionais. Mas, sobretudo, o governo tinha outro objetivo em vista: enfraquecer a reação das oposições, complementando o que o fechamento da Assembleia já havia representado. Sem o funcionamento da Assembleia, as forças políticas que defendiam outros projetos de nação e de poder – diferentes daquele que a Corte fluminense procurava colocar em prática – perderam importante espaço de mobilização popular.
O quarto poder teria a função de conservar a ordem constitucional prevista na Constituição. O tema já havia sido tratado por alguns periódicos que circulavam no Rio de Janeiro, como o Regulador Brasileiro (1822/1823), que, em várias edições, publicou extratos de obras de Benjamin Constant (1767-1830), político franco-suíço conhecido por ter idealizado uma estrutura de Estado com quatro poderes durante o período da restauração da monarquia dos Bourbon, na França (1814-1830). Uma das questões em jogo era preservar o simbolismo e a soberania da figura real, por meio do exercício de um poder neutro e mediador, sem abrir mão de direitos e liberdades conquistados durante a Revolução francesa e o Império de Bonaparte.
A concepção de um quarto poder foi tratada na Assembleia por alguns deputados, como José Joaquim Carneiro de Campos (Marquês de Caravelas, 1768-1836), posteriormente, um dos redatores da Carta de 1824. Reinterpretando e modificando propostas de Constant, Campos defendia uma ação moderadora do monarca frente aos demais poderes, especialmente o legislativo. Caberia ao soberano contrabalançar e frear as ações da Câmara dos deputados, impedindo que o legislativo usurpasse o espaço de poder que o imperador deveria ocupar em uma monarquia constitucional. Propunha a sanção real sobre atos do legislativo e sobre o conteúdo da constituição, observando que ao soberano caberia o papel de moderar e vigiar os demais poderes de Estado, combatendo excessos. Para Campos, crítico dos deputados que tentavam estabelecer a primazia do legislativo sobre o executivo, o soberano deveria reger o executivo e apresentar projetos de lei. Essa capacidade de ação o colocaria muito longe da figura decorativa imaginada pelos liberais que redigiram a Constituição espanhola de Cádis (1812) e a Constituição das Cortes de Lisboa (1822), fontes de inspiração de muitos dos políticos brasileiros naquele período. Não se tratava, portanto, de um poder neutro que agia acima dos demais poderes para mantê-los em equilíbrio, como Constant havia previsto. Mas, de um poder ativo e vigilante que governava e dirigia.
A introdução do Poder Moderador na estrutura da monarquia constitucional era uma das possibilidades históricas e políticas em pauta, ainda que rechaçada pela maioria dos deputados na Assembleia e por diferentes segmentos sociais, tanto no Rio de Janeiro quanto em outras províncias. Mesmo apoiando a separação de Portugal, a grande maioria de liberais compartilhava o projeto das Cortes de Lisboa que previa restrições ao monarca, privilegiava o legislativo e sinalizava a supressão de regulamentações econômicas, adequando a legislação colonial à concorrência mercantil e às novas condições impostas pela Revolução Industrial.
Mas os dirigentes da Corte no Rio de Janeiro pensaram em outras opções liberais diante dos desafios que enfrentavam naquela ocasião: encaminhar o término das guerras de Independência no Norte, no Nordeste e na Região do Prata, conquistar o reconhecimento externo, consolidar vínculos e apoios nas diferentes províncias, e sedimentar a autoridade do Imperador internamente. Para o conjunto de segmentos proprietários, sobretudo do Centro-Sul, articulados havia muito tempo à Corte fluminense, eram curtos os limites de tempo para os debates que se desenrolavam na Assembleia. Esses limites eram dados pelas urgências da produção econômica, da competição internacional, das lutas armadas que se conflagravam em várias localidades e do reconhecimento de que D. Pedro representava o centro de poder decisório.
O embate sobre o perfil que a monarquia constitucional poderia adquirir envolvia muitos elementos, recuperados e inspirados nas experiências independentistas coetâneas. No entanto, estava atravessado por questões imediatas e cruciais: conservar a capacidade de negociação e de centralização do imperador e da Corte e encaminhar interna e externamente os termos da Independência e da configuração do Império. O Poder Moderador foi um dos instrumentos de ação governativa postos a serviço do enfrentamento desses desafios, mas promoveu a imposição de um projeto político e de poder às demais alternativas históricas em confronto.
Entretanto, os grupos políticos que foram derrotados pelo fechamento da Assembleia e pela estrutura de Estado com quatro poderes não desistiram de suas bandeiras. Ao longo do primeiro reinado e durante as duas primeiras legislaturas do Império (1826-1829 e 1830-1834), reconstruíram, dentro e fora do parlamento, o campo das oposições a D. Pedro, cobrando o que julgavam ser ações inconstitucionais e antiliberais do imperador, obrigando-o a abdicar. D. Pedro, apesar de ter em mãos, por meio do Poder Moderador, o dispositivo para dissolver a Câmara dos deputados, jamais o aplicou durante seu reinado. Bastou a experiência de 1823.
Cecília Helena L. de Salles Oliveira é professora sênior na Universidade de São Paulo e autora, entre outras obras, de A astúcia liberal: relações de mercado e projetos políticos no Rio de Janeiro, 1820/1824, 2ª Edição publicada pela Intermeios em parceria com o /PPG História Social da USP, 2020.
Para saber mais
OLIVEIRA, Cecília Helena de Salles. Ideias em confronto: embates pelo poder na Independência do Brasil, 1808/1825. São Paulo: Todavia, 2022.
OLIVEIRA, Cecilia Helena de Salles; PIMENTA, João Paulo. Dicionário da Independência do Brasil. São Paulo: Publicações BBM/EDUSP, 2022.
SLEMIAN, Andrea. Sob o Império das leis: constituição e unidade nacional na formação do Brasil. São Paulo: HUCITEC/FAPESP, 2009.